一、制定背景
我县原执行《乳源瑶族自治县政府投资项目工程变更监督管理办法》（乳府规〔2021〕4号），在规范政府投资项目工程变更行为方面发挥了积极作用。但通过巡察、审计、财政投资评审及项目建设实际运行情况看，原制度存在部分条款口径模糊、审批流程不够明晰的问题。一方面原文件未明确“累计变更”计算口径，实操中自由裁量空间较大；另一方面变更审批触发条件存在歧义，对变更金额判定指向不够清晰。为规范政府投资项目监督管理，严格控制工程变更，根据《政府投资条例》（国令第712号）、《中华人民共和国预算法实施条例》（国令第729号）、《基本建设财务规则》（财政部令第81号）、《广东省建设工程造价管理规定》（广东省人民政府令第289号）、《韶关市人民政府办公室关于加强市本级政府投资项目财政投资评审监督管理的实施意见》（韶府办发函〔2021〕32号）等有关规定，结合我县实际，制定了《乳源瑶族自治县政府投资项目工程变更管理办法（试行）》，以下简称《管理办法》。
二、目标任务
一是健全我县政府投资项目工程变更管理制度体系，补齐原有制度实操短板，统一变更判定口径、申报材料、分级审批流程，消除制度执行歧义。
二是压实各参建单位主体责任，厘清建设、代建、勘察、设计、监理、施工、造价咨询单位职责边界，构建权责清晰的变更管理链条。
三是严格管控政府项目投资，遏制随意变更、先实施后补手续、通过变更虚增投资等行为，提高财政资金使用效益。
四是完善责任追究与资金支付机制，实现变更申报、审批、实施、追责、支付闭环管理，防范工程建设领域廉政风险。
五是做好新旧政策衔接，妥善处置办法实施前已发生的存量工程变更，保障项目有序结算。
三、主要内容
《管理办法》共七个部分，分别为工程变更定义及分类、工程变更程序、工程变更审批、工程变更责任分工、工程变更责任追究、工程变更支付、其他要求，配套4份工程变更审批表单附件。
第一部分为工程变更定义及分类。明确工程变更的概念，列明不属于工程变更管理的情形。以单项合同为统计口径，区分达到公开招标限额项目、未达到公开招标限额项目设置两套变更分级标准，划分为一般、较大、重大变更；明确项目总价超出签约合同价的，统一执行重大变更审批程序，动用暂列金、预留金纳入变更管理。同时对征地拆迁原因引发增减项的处置方式作出规定。
第二部分为工程变更程序。明确无论哪一方提出变更申请，均由建设单位作为申报主体，列明申报需提交的全套资料清单，对较大、重大变更提出专家论证硬性要求。对发改立项项目，因规划、功能、建设规模标准调整的，明确向县发改局履行报备义务及报备材料内容。
第三部分为工程变更审批。实行分级分类审批制度，清晰划分一般、较大、重大变更的主管部门、县领导审批层级，明确涉及“三重一大”事项按对应议事规则办理；规范应急抢险类变更“先处置、后补手续”的管理模式。同时明确变更实施条件，区分常规情形和现场紧急情形，厘清先行实施的适用条件与违规责任，规范变更造价定价核对流程。
第四部分为工程变更责任分工。分别对建设单位、代建单位、勘察设计单位、监理单位、施工单位、造价咨询单位在工程变更全过程中的工作职责予以明确，落实各参建单位岗位责任。
第五部分为工程变更责任追究。明确招投标、施工合同订立环节风险防控要求。对建设单位违规先实施后报审等行为，规定财政不予认可相关变更费用以及追责路径。对代建、勘察、设计、监理、施工、设备供应商等参建单位，明确行业监管、信用惩戒、合同违约追责措施；设置勘察、设计、监理、造价咨询单位因履职过错造成投资增加的阶梯式服务费扣罚条款；明确施工单位自身违约造成变更原则不予审批，相关损失自行承担。同时要求在招标文件、项目合同中嵌入本办法约束条款。
第六部分为工程变更支付。分三类情形规范变更资金支付，变更后不超施工合同价、超合同价但不超概算、变更费用超出概算。明确超概算项目必须先完成县发改局投资规模调整，才可办理资金支付；项目最终结算价款以财政评审中心评审结论为准。
第七部分为其他要求。明确不可预见的材料、设备、服务采购纳入变更管理；严禁在标段、单位工程或单项工程之间调剂造价规避审批；明确新旧政策衔接处置规则；规定施行时间、有效期、废止旧文件、解释权归属等附则内容。配套工程变更申请表，一般、较大、重大变更审批表4个附件，供项目单位办理业务使用。
四、新旧政策的衔接和差异
与2021年印发的管理办法相比，本次《管理办法》针对实践中暴露的问题开展系统性优化。
一是统一变更统计口径，明确按照单项合同口径计算累计变更增减额，解决旧办法口径模糊、执行尺度不一的问题。
二是重构变更分级标准，将项目划分为达到公开招标限额、未达到公开招标限额两类分别设置分级阈值，只要变更后总价超出签约合同价，无论金额大小，全部执行重大变更审批。
三是细化审批全流程，清晰列明每一类变更的审批层级，补充发改部门报备规定，区分常规实施条件和紧急现场处置情形，明确先行实施的风险后果。
四是细化参建单位责任约束，新增勘察、设计、监理、造价咨询单位阶梯扣减服务费的合同约定；明确施工单位自身违约造成变更不予审批。
五是细化资金支付流程，针对变更费用超概算项目，明确发改投资规模调整作为资金支付前置条件。
六是明确历史存量变更处置规则，办法印发前已发生变更沿用旧办法，建设单位核实真实性，主管部门审核后办理结算，结算金额原则上不突破签约合同价。
五、贯彻落实工作要求
一是压实建设单位主体责任。各项目建设单位要把本《办法》管理要求嵌入招标文件、施工合同、代建、勘察、设计、监理、造价咨询等全部项目合同文本，落实违约责任、服务费扣罚相关约定，从源头规范变更管理。
二是规范变更申报资料管理。办理较大、重大变更时必须落实专家论证，完整收集变更依据、图纸、计算资料、影像佐证材料，保证申报资料真实、完整，避免因资料缺失退回补正。
三是严守变更审批程序红线。严禁通过不同标段、单位工程之间调剂工程造价等方式规避分级审批。除制度允许紧急先行实施情形外，不得擅自先实施、后补报批手续。
四是规范应急抢险变更处置。发生应急抢险类工程变更，可先行开展处置，务必自处置之日起5个工作日内办理变更审批程序。
五是做好政策学习传达与执行。各主管部门、项目建设单位要组织相关人员学习本《办法》，准确掌握变更分级、申报材料、审批流程、资金支付、责任追究等规定，确保制度落地执行。
